La loi LOTI

Loi LOTI et instructions cadres

L'encadrement réglementaire de l'évaluation socio-économique des projets de transport date en France des années 1960 (Meunier 2013). Ce n'est néanmoins qu'en 1982, avec la loi d'orientation sur les transports intérieurs, dite loi LOTI, qu'elle devint obligatoire. Ce cadre réglementaire se renforça dans les années 2000 dans le cadre du mouvement général d'extension de la place de l'évaluation socio-économique dans la définition des politiques publiques.

1. La loi LOTI

L'évaluation socio-économique des infrastructures de transports fut rendu obligatoire en France en 1982 par l'article 14 de la Loi d'orientation sur les transports intérieurs (LOTI) :

« Les choix relatifs aux infrastructures, équipements et matériels de transport et donnant lieu à financement public, en totalité ou partiellement, sont fondés sur l'efficacité économique et sociale de l'opération. Ils tiennent compte des besoins des usagers, des impératifs de sécurité, des objectifs du plan de la Nation et de la politique d'aménagement du territoire, des nécessités de la défense, de l'évolution prévisible des flux de transport nationaux et internationaux, du coût financier et, plus généralement, des coûts économiques réels et des coûts sociaux.

Les grands projets d'infrastructures et les grands choix technologiques sont évalués sur la base de critères homogènes permettant de procéder à des comparaisons à l'intérieur d'un même mode de transport et entre différents modes ou combinaisons de modes. Ces évaluations sont rendues publiques avant l'adoption définitive des projets concernés. » (Art 14. Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs)

Le premier alinéa fut modifié le premier janvier 1997 pour y intégrer la protection de l'environnement (nous soulignons les ajouts) :

« Les choix relatifs aux infrastructures, équipements et matériels de transport et donnant lieu à financement public, en totalité ou partiellement, sont fondés sur l'efficacité économique et sociale de l'opération. Ils tiennent compte des besoins des usagers, des impératifs de sécurité et de protection de l'environnement, des objectifs du plan de la Nation et de la politique d'aménagement du territoire, des nécessités de la défense, de l'évolution prévisible des flux de transport nationaux et internationaux, du coût financier et, plus généralement, des coûts économiques réels et des coûts sociaux dont ceux des atteintes à l'environnement.»

Cet ajout fut renforcé par la loi no 99-533 du 25 juin 1999, dans l'alinéa 2, par l'introduction de la question sanitaire et, c'est intéressant à noter, par une référence à la notion d'externalités, à travers l'expression « effets externes » :

« Les grands projets d'infrastructures et les grands choix technologiques sont évalués sur la base de critères homogènes intégrant les impacts des effets externes des transports relatifs notamment à l'environnement, à la sécurité et à la santé et permettant de procéder à des comparaisons à l'intérieur d'un même mode de transport et entre différents modes ou combinaisons de modes. »

L'article 14 de la loi LOTI a été abrogé et transféré dans le Code des transports en 2010 . Ces deux alinéas sont repris, dans leur dernière version, dans les articles L1511-1 et L1511-2.

Avant la référence explicite aux « effets externes » qui a le mérite d'appeler clairement à l'évaluation monétaire, la forme de l'évaluation à conduire n'était pas précisée. Les « critères homogènes » laissaient la place à l'interprétation par les décrets d'application.

Le décret d'application de l'article 14 de la loi LOTI fut publié en 1984 :

« L'évaluation des grands projets d'infrastructures comporte [...] une analyse des différentes données de nature à permettre de dégager un bilan prévisionnel, tant des avantages et inconvénients entraînés, directement ou non, par la mise en service de ces infrastructures dans les zones intéressées que des avantages et inconvénients résultant de leur utilisation par les usagers. Ce bilan comporte l'estimation d'un taux de rentabilité pour la collectivité calculée selon les usages des travaux de planification. Il tient compte des prévisions à court et à long terme qui sont faites, au niveau national ou international, dans les domaines qui touchent aux transports, ainsi que des éléments qui ne sont pas inclus dans le coût du transport, tels que la sécurité des personnes, l'utilisation rationnelle de l'énergie, le développement économique et l'aménagement des espaces urbain et rural. Il est établi sur la base de grandeurs physiques et monétaires ; ces grandeurs peuvent ou non faire l'objet de comptes séparés. » (Art. 4 du décret n° 84-617 du 17 juillet 1984).

Cet article a été abrogé en mai 2014 et repris tel quel dans l'article R1511-4 du Code des transports.

2. Le renforcement de l'évaluation socio-économique dans les politiques publiques

2.1 La Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP)

La place de l'évaluation socio-économique des projets d'infrastructures de transport est renforcée dans la définition des politiques publiques par la RGPP initiée en 2007. Une des orientations définies pour le ministère de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement durable est « dans le domaine de la gestion des infrastructures (...), de mettre en place une évaluation robuste et une véritable programmation économique et financière des projets d'investissement publics » (Conseil de la modernisation des politiques publiques 2008, 34).

Ce cadre réglementaire est par ailleurs renforcé par une circulaire du ministère de l'écologie éditée en 2008 sur le « référentiel d'évaluation du ministère ».

Cette circulaire « a pour objet de définir le contenu des évaluations produites ou commandées par le MEEDDAT; elle décrit le format attendu dès à présent pour les dossiers d'évaluation préalable de projet ou de programme. Elle est complétée par une autre circulaire établissant une charte qualité de l'évaluation au MEEDDAT et sera complétée dans un second temps par des guides méthodologiques pour la mise à jour et l'élargissement du référentiel de calcul économique »

2.2 La loi de programmation des finances publiques 2012

Un élément nouveau a par ailleurs été ajouté en 2012, dans le cadre d'une loi de programmation des finances publiques. L'évaluation socio-économique est généralisée à tous les projets d'investissements publics et au delà d'un certain montant d'investissement, ces évaluations doivent être soumises à une contre-expertise (ce qui fut le cas par exemple pour le projet LGV GPSO) :

« Les projets d'investissements civils financés par l'Etat, ses établissements publics, les établissements publics de santé ou les structures de coopération sanitaire font l'objet d'une évaluation socio-économique préalable. Lorsque le montant total du projet et la part de financement apportée par ces personnes excèdent des seuils fixés par décret, cette évaluation est soumise à une contre-expertise indépendante préalable.

Le Gouvernement transmet au Parlement les évaluations et les contre-expertises mentionnées au premier alinéa.

Les conditions d'application du présent article sont prévues par décret. »

3. Les instructions cadre

Les décrets d'application ne contenant pas de détails méthodologiques pour la réalisation de ces évaluations, ceux-ci furent fournis pas des « instructions cadres », renouvelées environ tous les 10 ans et issues depuis 1995 de rapport commandés au Commissariat général au plan (devenu le Centre d'analyse stratégique en 2006 et France Stratégie en 2013).

Les valeurs tutélaires utilisées dans les calculs de monétarisation des effets ont ainsi été fixées dans un premier temps par les rapports dirigés par Marcel Boiteux en 1994 (Boiteux 1994) et en 2001 (Boiteux et Baumstark 2001). Elles ont par la suite fait l'objet de rapports thématiques, sur le taux d'actualisation (Lebègue, Hirtzman, et Baumstark 2005), sur le carbone (A. Quinet et al. 2009), sur la biodiversité (Chevassus-au-Louis et Pujol 2009) ou sur le risque (Gollier et al. 2011). Plus récemment, le rapport dirigé par Emile Quinet, propose une mise à jour du dernier rapport Boiteux intégrant les développements des rapports intermédiaires (E. Quinet 2013, 267).

La dernière instruction cadre date du mois de mai 2014, elle est inspirée des derniers travaux du Commissariat général à la stratégie et à la prospective dirigé par Emile Quinet (E. Quinet 2013). Le nouveau référentiel est présenté ainsi :

« Un certain nombre d'évolutions depuis 2005 ont conduit à rénover ce cadre d'évaluation :

- les deux circulaires du 9 décembre 2008 relatives au référentiel et à la charte de qualité de l'évaluation du ministère du Développement durable ont visé à une meilleure prise en compte des enjeux du développement durable dans l'évaluation ;

- l'article 17 de la loi 2012-1558 et le décret n° 2013-1211 ont renforcé les obligations préalables d'évaluation des investissements de l'État et de ses établissements publics ;

- la connaissance d'un certain nombre d'effets des projets de transport a progressé ;

- le rapport du Commissariat général à la stratégie et à la prospective relatif à l'évaluation socio-économique des investissements publics a actualisé et enrichi la méthode et les outils d'évaluation socioéconomique des projets.

Par conséquent, le nouveau référentiel des projets de transport vise à faciliter le processus de concertation et la prise de décision grâce à :

- une analyse stratégique, définissant le contexte actuel et envisagé sur la durée de projection de l'évaluation, l'option de référence qui aurait prévalu sans le projet, les motifs à étudier l'éventualité d'agir, les objectifs du projet, les options de projet ;

- une analyse des effets réconciliant les approches qualitatives et quantitatives et l'analyse coût-avantages (ACA) : les effets monétarisables sont pris en compte dans l'ACA. Des valeurs de référence pour le confort et la fiabilité sont introduites. D'autres valeurs ont été mises à jour (valeurs du temps, du bruit, de la pollution de l'air, des gains de sécurité). Les effets non monétarisables sont présentés de manière qualitative et quantitative. Une analyse de risque est conduite ;

- une synthèse, présentant de manière pédagogique le niveau d'atteinte des objectifs et les effets des différentes options de projet ; la synthèse est déclinée par catégories d'acteurs et de territoires, en considérant au moins, au titre des acteurs, les finances publiques et les usagers directs du projet.

Le bilan ex post, lorsqu'il est prescrit, apprécie les écarts entre le constat a posteriori et ce qui était prévu dans l'évaluation ex ante. Aucun changement n'est apporté par rapport aux précédentes instructions. »

Parmi les évolutions de ces instructions, on observe une extension de la monétarisation des effets à partir de 1995 (Meunier,2013). Dans les premières circulaires des années 60, étaient monétarisés les gains de temps, les coûts de transport, les gains de sécurité et le confort des usagers. C'est après le premier rapport Boiteux (1994) que sont introduites des valeurs tutélaires pour le bruit, la pollution de l'air et l'effet de serre.

Extension du champ d'analyse des études économiques
Extrait de la circulaire du 9 décembre 2008 relative au référentiel d'évaluation
Extrait de la circulaire du 9 décembre 2008 relative au référentiel d'évaluation

Les méthodes d'évaluation monétaire de la nature

Le problème essentiel d'une ACB est de mesurer les bénéfices ou les coûts induits situés hors de la sphère marchande. Le problème est particulièrement prégnant dans les projets à dimension environnementale où les bénéfices (pertes) s'évaluent souvent en termes d'amélioration (détérioration) de la qualité de biens non marchands (diminution de la pollution de l'air ou protection d'une forêt par exemple). Initialement ces gains ou pertes étaient mesurés à l'aide de la méthode dite des "coûts de transport" . Cette méthode consiste à mesurer les bénéfices que des individus tirent d'un bien environnemental (une forêt par exemple) à l'aide des dépenses de transports que leur visite occasionne. Cela revient finalement, en l'absence de marché pour le bien considéré, à observer et retenir les transactions monétaires effectuées sur un marché existant et étroitement lié au bien non marchand (en l'occurrence, celui du transport). La méthodes des prix hédoniques, qui fut développée plus tard, utilise également des marchés existant, comme celui de l'immobilier, pour évaluer la valeur que les individus attribuent à des aménités environnementales. A l'aide d'une régression statistique, elle permet par exemple de déduire la valeur d'un paysage des variations du prix de l'immobilier selon l'orientation des habitations. De la même manière, des auteurs cherchent parfois à évaluer, à l'aide de cette méthode, la valeur que les individus attribuent à leur vie en étudiant les liens entre niveaux de salaires et risque au travail .

Ces deux méthodes (coût de transport et prix hédoniques) sont basées sur des "préférences révélées" (revealed preferences), c'est à sur dire des choix déjà effectués par les individus. Elles ont comme défaut de ne pas pouvoir s'appliquer à tous les biens et surtout, de ne mesurer que des valeurs d'usage, contrairement aux méthodes d'observation des "préférences déclarées" ("stated preferences"), comme l'évaluation contingente, qui se fondent sur des choix non encore effectués. Une méthode applicable à tous les biens, mesurant également les valeurs de non-usage définies par Krutilla et Weisbrod dans les années 60, était en effet nécessaire pour mener à bien l'exercice « d'optimisation » des politiques publiques par ACB . Puisque le principal obstacle à la mesure d'une partie des bénéfices ou des dommages était l'absence de marché pour certains biens, des économistes ont proposé de créer des marchés virtuels ou contingents sur lesquels seraient interrogés les individus. Dans ce cadre, placés dans une situation de décision hypothétique, les enquêtés doivent exprimer un consentement à payer ou à recevoir pour la préservation, l'amélioration ou la destruction d'un bien. Cette méthode est applicable à tous les biens et mesure l'intégralité de la valeur (d'usage et de non-usage), c'est la méthode d'évaluation contingente (Milanesi, 2010). Plus récemment, sur la même base théorique mais avec une méthodologie différente a été développée la méthode dite de « l'expérience de choix ».

Valeur tutélaire : Valeur monétaire de référence d’un bien naturel fixée par l’Etat.

Qu'est ce que l'analyse coût-bénéfice ?

Valeur Actualisée Nette et Taux de Rentabilité Interne

Bergougnoux, Jean, Julien Bonnet, et Aude Rigard-Cerison. 2013. « Calcul socioéconomique et décision publique: l'exemple des infrastructures de transport - Tome 2 du Rapport “L'évaluation socioéconomique des investissements publics”, groupe de travail présidé par Emile Quinet. » Rapports et documents. Commissariat général à la stratégie et à la prospective.

Les ACB des projets

A65

Analyse socio-économique du dossier d'enquête publique, p. 204 :

Le dossier complet : pages 119-130 [pdf], pages 131-164 [pdf], pages 165-178 [pdf], pages 179-202 [pdf], pages 203-207 [pdf], pages 208-209 [pdf]

LGV GPSO

L'évaluation socio-économique, pièce H du dossier d'enquête publique [pdf], p.184 :

A consulter également, la contre-expertise de l'évaluation socio-économique réalisée pour le Commissaire général à l'investissement, rendue le 29 avril 2014:

- Le rapport au Commissaire général à l'Investissement [pdf]

- Un diaporama de présentation des résultats [pdf]

- L'avis du Commissaire général à l'Investissement [pdf]

LGV GPSO : l'avis de la commission d'enquête publique sur l'analyse socio-économique du projet

" Bilan socio-économique du projet

Le porteur de projet, en annonçant un investissement de 8,307 milliards d'€ compensés par des gains de temps monétarisés à 20 €/heure n'est pas convaincant car la commission ne pense pas que l'on gagne des millions d'heures à coup de minutes de trajet.

Si on s'en tient aux indicateurs calculés par le maître d'ouvrage pour l'ensemble des deux branches Bordeaux-Toulouse et Bordeaux-Dax, la « VAN par euro investi » qui ressort à 0,4, est déjà jugée « limitée » par le CGI.

Les perspectives de trafic sur la branche Bordeaux-Toulouse, bénéficiant d'un fort gain de temps et allant dans le sens d'un possible report modal, confèrent à cette branche une rentabilité socio-économique faiblement positive.

Il n'en est pas de même pour la branche Bordeaux-Dax. Cette branche accuse une VAN (avec COFP) calculée lors de la contre-expertise du CGI, de 0,56 Md€ (Pièce B/Chapitre 4/ p 130/ § 8) lui conférant une absence de rentabilité socio-économique. En outre, c'est sur cette branche que la SNCF a une estimation de fréquentation, très largement au dessous de celle du maître d'ouvrage, qui dégraderait encore plus cet indicateur.

De plus, le rapport Quinet et le CGI recommandent une évolution des méthodes de calcul du bilan socio-économique, dans le sens d'une meilleure adaptation aux réalités. Même la SNCF (direction de la stratégie) lors de l'entretien avec la commission, fait remarquer que la sur-monétarisation positive de la vitesse (effet « boule de neige » sur le calcul de la VAN) conduit à des incohérences : les aménagements ferroviaires du Sud de Bordeaux et ceux du Nord de Toulouse ont un TRI déplorable alors que faire disparaître ces deux entonnoirs ferroviaires paraît bien nécessaire.

Au total, le mode de calcul, un moindre trafic sur Bordeaux-Dax, les incertitudes liées par exemple au taux de croissance ou à l'évolution des tarifs, au regard des transports émergents et concurrents, donnent de l'insécurité au bilan socio-économique. Si le maître d'ouvrage l'estime toujours positif, la commission d'enquête le qualifie de fragile et confirme qu'elle ne fait pas la même lecture indulgente de la contre-expertise du CGI et du rapport Quinet que le maître d'ouvrage. (...) La commission n'est pas convaincue de la rentabilité affichée, et c'est un euphémisme."

(Avis de la commission d'enquête publique [pdf], 2015, p-13-14 et 31)

NDDL

Dossier d'enquête publique, Pièce F "Evaluation socioéconomique et financière" (Partie 1 [pdf], Partie 2 [pdf] ),p. 104 :

A consulter également : le rapport de contre-expertise [pdf] commandé par les élus opposés à l'aéroport.

Les critiques de l'analyse coût-bénéfice
Un exemple d'analyse multicritère
Un exemple d'analyse multicritère

La contre-expertise de l'ACB du projet d'aéroport de NDDL

En 2010, le collectif des élus qui doutent de la pertinence du projet (le CéDpa) a demandé à CE Delft, un "organisme indépendant de recherché et de consultation" hollandais, de faire une contre-expertise de l'analyse coût-bénéfice du projet d'aéroport [pdf]. Ses principaux résultats sont résumés dans ce tableau :

Le rapport conteste notamment une des catégories de valorisation du temps gagné, fondée sur des données que la DGAC a finalement rendue publique début 2016. Voir à ce sujet les articles de Reporterre du 12 janvier et du 8 février 2016.